네덜란드의 주요 도시들이 모여 있는 남부지방의 암스테르담과 로테르담을 잇고 아래로 벨기에의 브뤼셀과 프랑스 파리를 연결하는 네덜란드 내 남부고속철도(HSL-Zuid)가 지난 7월 공사가 마무리돼 이르면 오는 연말 개통을 앞두고 있다.
네덜란드 남부 고속철은 최초 논의의 시작에서 완공시점까지 30년이 넘게 걸리게 된 프로젝트로서 루트선정 등을 둘러싼 수많은 반대와 이견으로 인한 협의과정과 설계수정으로 인해 정부는 9억8천500만 유로(1조3천100억원)라는 엄청난 돈을 예비비로 마련할 수밖에 없었던 사업이다.
이처럼 엄청난 돈과 긴 시간이 소요된 남부 고속철 사업은 사뭇 우리의 현실과는 멀게만 느껴지는 부분이다.
# 남부 고속철도 사업 역사
남부 고속철 사업은 1973년 이미 네덜란드 정부가 계획했으나 당시 네덜란드 사회에 널리 번져가던 환경주의와 시민운동의 영향으로 각계의 강한 반대에 부딪쳐 무산됐으며 1979년 국가의 전반적인 이동 및 도로망 구축 스케줄 안에서 고속철도 사업이 다시 논의되기 시작했다.
이후 1983년 정부는 1990년대 네덜란드의 교통과 운수에 관한 ‘국가계획 1990’이라는 이름으로 KPD(Key Planning Decision)제도가 만들어졌다.
KPD는 주민참여와 갈등해결을 통한 사회적 합의를 거치지 않으면 공공사업 추진 자체가 불가능하다는 제도로 이 제도 안에 남부 고속철 사업이 포함됐다.
1980년대 말 네덜란드 내각 안에서 본격 논의됐으며 당시 콕(KoK)총리 내각의 연정합의각서 내에 남부고속철 사업이 마침내 포함됐다.
비로서 1991년 재 추진돼 1997년까지 사회합의와 내각 내 합의 등이 이루어졌으며 하원에서도 남부 고속철 건설이 승인됐다.
1999년 각종 입찰을 실시, 2000년 착공하기에 이르렀으며 올해 7월 마침내 남부 고속철이 완공됐다.
그러나 아직 개통되지 않고 있으며 이는 남부 고속철이 경유하는 벨기에, 프랑스 등 인접국가의 철도 시스템과 연결과정에 안정성 문제가 제기됐기 때문이다.
마을을 통과하는 부근의 네덜란드 남부 고속철도는 소음방지를 위해 콘크리트 구조물 좌우를 높였다.
# KPD 주도 사회합의 과정
네덜란드 정부 최초의 고속철 KPD는 1991년에 발표됐는데 시민과 전문가 모두로부터 매우 큰 반대에 부딪혀 3년 뒤인 1994년 3월 정부는 보완 수정된 KPD를 다시 발표했다.
1991년 발표와 가장 달랐던 점은 그 당시 큰 반대에 부딪쳤던 로테르담 남부로 지나가던 노선을 북부로 변경한 것이다.
그러나 가장 큰 쟁점이었던 기존의 철로를 이용하는 문제는 수정안에서도 반영되지 않고 내각은 처음 의도대로 고속철을 위한 새로운 선로를 건설하는 방침을 그대로 유지했다.
보안 수정된 KPD발표 후 여러 가지 대응들이 사회 각 단계에서 일어났고 정부는 또 다시 여러 가지의 경로를 통해 각종 사안들을 취합하기 시작했다.
먼저 정부는 참여를 기본적인 방침으로 정해 1994년 5월부터 9월까지 26회의 정보공유회와 10회의 공청회를 열어 관련 당사자들의 반응을 취합했다.
이어 이듬해 2월까지 공간계획회의, 인프라구축자문단, 여객운송자문단 등 정부내외의 전문가 집단들에게 조언을 요청했으며 1996년 5월까지 고속철과 관련된 주정부, 지방정부, 수자원국 등 행정적 파트너들과 함께 여러 번의 자문회의를 개최해 의견을 나누었다.
1997년 마침내 KPD가 상하원의 승인을 받아 고속철 사업이 최종 결정됐으며 최종 결정까지는 200개의 반대 의견이 접수돼 22개가 반영됐으며 정부는 이들 의견을 분석 정리해 수정부분의 노선이 통과하는 시정부 시민들과의 참여과정을 거쳐 노선의 상세설계를 수정, 보완시켰다.
# KPD적용 성과
주민참여제도인 KPD를 적용하는 과정에서의 가장 큰 성과는 ‘흐룬하트’ 지역을 지하터널로 변경한 것이다.
환경단체는 고속철이 흐룬하트를 통과할 경우 생태적, 경관적 가치를 치명적으로 손상시킬 것이라며 거세게 반대했다.
정부는 반대의견을 받아들여 무려 10㎞에 이르는 이 구간을 지하터널로 변경했으며 변경으로 인해 공사비는 세배 이상 증액됐다.
해당 지역 주민들의 다양한 의견 수렴으로 남부 고속철은 다양한 구조물과 선형으로 이루어지게 됐으며 실제 전체 100㎞ 구간 가운데 땅위의 노선은 10㎞ 인 반면 다리 및 터널이 55㎞, 콘크리트 구조물 35㎞로 만들어졌다.
이처럼 계획보다 공사비가 20%이상 증가되고 사업 기간도 16년 가까이 소요됐지만 시민참여를 통해 건설된 남부 고속철 사업은 우리사회에서도 한 번쯤은 생각하게 하는 사업일 것이다.
인터뷰 - "의견 수렴해 경관 살린 고속철 건설"
베이저링 프레드
네덜란드 남부 고속철 홍보담당
“비용이 많이 들더라도 고속철이 지나는 지역의 자연경관을 망치지 않고 살리는 것을 중요시 했다.”
10년 동안 남부 고속철사업을 지켜본 홍보담당 베이저링 프레드(Beijerling Fred)씨는 “너무 많은 의견을 수렴하는 게 아닌가 하는 생각도 있었지만 고속철을 건설하지 않는 것보다는 자연 경관 훼손 우려 등 주민의견을 반영해 건설하는 게 낫다고 판단했다”고 말했다.
또 “극단적 반대는 없었다며 모두들 고속철사업의 필요성에 공감했고 이로 인한 이익도 인식했다.
그러나 통과 구간을 브릿지 또는 지하터널로 할지 사소한 조정을 놓고 의견이 엇갈렸으며 최종 노선 안 확정에 앞서 상원 의회에 제시된 200여 의견 가운데 합리적이라고 판단되는 20여건을 수정, 설계안에 반영시키는 등 의견 수렴에 최선을 다했다”고 밝혔다.
이어 “모두 만족할 수 있는 최적 안을 이뤄내려는 노력이 합의에 도달하는 중요한 요인이 되었다”는 것을 강조했다.
공사비가 증액과 관련해서는 “착공 이후 또 다른 의견이 제시될 것에 대비해 애초 예산을 수립할 때 잠재적 요인을 감안해 19% 이상 여유 있게 책정함으로써 원만하게 해결했으며 개인적 보상은 없었다”고 말했다.
특히 “공사를 추진하는 과정에서 인접한 지자체간 갈등도 적지 않았지만 중앙정부가 적극 개입해 갈등을 조정했다”며 “네델란드의 경우 지자체간 갈등이 해결되지 않을 경우 해당 부처 장관이 직권 조정할 권한이 있다”고 덧붙였다.
# 네덜란드 참여제도 근간
국토의 약 25%가 해수면 아래 위치한 네덜란드는 아주 오래전부터 물로 인한 생존이 국민 공통의 목표였다.
물의 범람으로 마을을 지키기 위해 둑을 쌓아 올리는 것은 그 어떤 개인적 가치와 이익보다 중요시 됐으며 물과의 전쟁을 위해 서로 논의하고 협의해 제방의 위치와 규모 등에 대한 하나의 결론을 도출하는 것에 익숙해져 있다.
오늘날에도 네덜란드 사람들은 공공사업 진행에 있어 독특한 참여 과정을 확립한 것은 필연적이었으며 의사결정과정에 참여해 의견을 밝히는 것이 권리를 넘어 시민의 의무라는 인식이 널리 펴져 있고 이러한 사회적 배경이 바로 광범위하면서도 길고 복잡한 이 나라의 참여제도의 근간이 되고 있다.
# 네덜란드 참여제도 허와 실
1970년대에 처음으로 네덜란드에서 참여가 법으로 보장된 이후 지금 네덜란드에는 이 제도가 단지 정부정책의 통과의례로 생각하는 의견이 많다.
고속철 사업의 경우 이 정책이 사실상 1983년 국가도로망계획 시 이미 KPD의 내용에 포함돼 있었음에도 당시 KPD에 의한 참여과정에서는 정보제공의 미흡과 시민의 무관심으로 인해 반대의견이 거의 없었는데 고속철이 개별사업으로서 본격적으로 시작된 후 진행된 참여과정은 이미 정부가 한참 일을 추진한 후 일어나 시민들의 의견이 적극 반영되기에는 너무 늦었다는 의견이 참여에 임한 시민들에 의해 제기된 점이다.
물론 참여과정을 통해 정부가 흐룬하트 내에 10㎞에 이르는 지하터널을 만듦으로서 경관과 생태계를 보호하는 노선수정을 하게끔 하는 수확이 있었으나 한편 노선 수정으로 인해 생긴 엄청난 공사비용 증가, 공기지연으로 인한 경제적 손실에 비하면 지하터널이 제공할 이익이 그다지 크지 않을 것 이라는 의견이다.
이러한 각각의 의견들은 참여의 시기가 이미 정부가 구체적인 안을 제시한 후 이기 때문일 것이다.
이러함에 있어 네덜란드 고속철 사업은 사업 초기부터 참여가 이루어져 논의와 협의를 통해 결론을 얻었어야 경제적 손실 등 갈등해결에 줄일 수 있었다는 것이 중요한 시사점으로 남는다. <끝>
/ 노광호기자
