분권교부세 폐지에 대한 단상

생색은 중앙정부가 책임은 지방정부가?

김준환

충청대학교 사회복지학부 교수

지방자치단체가 지방자치를 실시하는데 해야 할 사업은 많고도 다양하다. 본래 이 사업은 주민들로 부터 걷은 조세를 통해 충당된다. 이 조세로 1년 동안 사용할 예산의 전부를 충당할 수 있으면 좋은데 그렇게 되지 않는 것이 현실이다. 이를 재정자립도라고 하는데, 문제는 대부분 지자체의 재정자립도가 아주 낮다는 것이다. 따라서 국가가 지방정부에 이러한 부족한 예산을 고려하여 지방정부에게 보조하는 돈이 있는데, 이를 교부세라고 한다. 교부세는 중앙정부가 전국의 지방정부에게 자립도의 정도에 따라 나누어 주는 세금이다. 교부세는 일반적으로 주는 보통교부세와 재난이나 기타 특별한 일이 있어 났을 때 주는 특별교부세, 그리고 복지사업에 사용처가 지정된 분권교부세가 있다.

분권교부세는 2005년 지방재정분권을 위해 국고보조사업을 받던 빈곤층, 노인, 장애인 등 순수 복지사업 67개 사회복지사업을 지방에 이양하면서 필요한 사회복지 재원을 보전하기 위해 신설된 세금이다. 애초 분권교부세는 2009년까지 운영할 계획이었으나, 당시 추진하던 일부 사업의 국고보조 환원이 관계부처 반대로 이뤄지지 않아 운영기한을 5년 연장한 바 있다. 그런데 지난해 말 '지방교부세법' 개정안 통과되면서 올해부터 분권교부세는 계획대로 폐지되고 보통교부세로 통합되었다. 분권교부세는 내국세의 0.94%, 2014년 기준 1조 7천여억 원 규모이다.

이에 따라 2005년 중앙정부에서 지방정부로 이양된 67개 사회복지 사업 중 장애인거주시설, 노인양로시설, 정신요양시설 등 국가사업으로 환원되는 3개를 제외한 64개 사업은 보통교부세에서 재원을 활용하게 되었다. 문제는 분권교부세가 폐지되어 보통교부세에 통합됨에 따라 지방자치단체에서 시행 중인 각종 사회복지 사업이 대폭 축소 또는 페지될 우려가 크다는 점이다. 분권교부세는 복지에 사용하라는 꼬리표가 붙어있었지만, 보통교부세는 용도가 정해지지 않았기 때문에 각 지자체에서는 이를 '표 안 나는' 복지 분야에 쓰기보다는 '치적'으로 생색내기 좋은 도로나 시설, 건설 등에 투입할 가능성이 크기 때문이다. 이것이 현실화 될 경우 각 지자체의 노인시설 운영비, 장애인 및 아동복지 시설운영비, 저소득층 지원금 등이 많이 삭감되면서 소외 계층에 대한 복지 혜택이 크게 줄어들 것으로 예상된다. 실제로 일부 지자체에서는 사회복지 예산을 획일적으로 감축했다.

문제의 핵심은 급속한 고령화·양극화의 여파로 복지수요가 폭발적으로 증가하면서 필요한 재원부담도 급증했는데, 이에 대한 재정적 부담을 지방정부가 감당하고 있는 구조에 있다. 2006년부터 2014년까지 지방정부의 사회복지 예산 증가율은 14.5%에 이르렀지만, 같은 기간 지방정부 총예산 증가율은 6.2%에 그쳤다. 지방정부는 예산 부족에 허덕일 수밖에 없는 구조적 모순에 빠져있는 셈이다. 전국적으로 공통적인 기준이 적용되는 정책사업은 지방정부의 재량에 맡기는 분권화로는 정책 효과에 한계가 있다. 그러므로 국민의 기본권에 대한 보장적 성격을 갖는 복지정책과 서비스는 중앙정부가 재정적·행정적 책임을 지고 관리하는 구조를 만들어야 한다.