익숙함과 낯섦에 대한 단상

서승우

행정안전부 자치분권정책관

1949년 지방자치법 제정 이후 우리나라의 자치단체는 모두 획일화된 기관 분리형 기관 구성 형태를 유지하고 있다.

기관 분리형은 주민 직선으로 선출된 단체장과 지방의회가 상호 독립적인 역할을 수행하며 견제와 균형의 원리를 구현하는 기관 구성 형태이다. 쉽게 말하면 기관 분리형은 대통령제와 유사한 형태의 권력구조다.

흔히 익숙한 것에 편안함을 느끼고 낯선 것에는 두려움이 앞선다. 편안함 또는 두려움을 느끼게 하는 대상이 이로운 것인지, 아니면 해로운 것인지는 중요하지 않다.

단지 그 대상을 얼마나 보고 겪었는지에 따라 '편안함'과 '두려움'이 갈린다. 낯선 것에 대한 두려움이 크면 익숙한 것만을 고집하게 된다. 이로움을 줄지 모르는 낯선 것의 존재는 외면하게 된다.

1991년 지방의회가 부활되고 1995년 전면적인 민선자치가 개막된 지 20여 년이 지났다. 민선자치의 경험이 쌓이면서 기관 분리형 기관 구성은 지방자치의 근간으로 자리를 잡았다. 게다가 주민들도 대체적으로 기관 분리형을 선호하는 분위기다.

단체장의 강력한 정치적 리더십에 의한 지방행정만을 경험해 보았기 때문이다. 우리나라에서 기관 분리형은 이미 익숙한 것이 됐다.

이러한 현실에서 주민이 단체장을 직접 선출하지 않고 지방의회 의장이 단체장을 겸임하는 '기관 통합형'과 같은 새로운 형태로 시선을 돌려볼 수 있을까?

쉽지 않은 일이다. 시선을 돌리자니 두려움이 앞선다. 지방의회를 중심으로 운영되는 지방행정을 경험해보지 못했기 때문이다.

일부 자치단체의 경우 기관 통합형이 기관 분리형에 비해 더 이로울 수 있다.

예를 들면, 인구가 적고 재정자립도가 낮은 자치단체는 단체장과 지방의원을 모두 주민 직선으로 선출하는 기관 분리형보다 지방의회 중심의 기관 통합형이 더 적합할 수 있다.

즉 지역 여건에 따라 적합한 기관 구성 형태가 달라질 수 있다는 얘기다.

지난 9월 정부가 발표한 자치분권 종합계획에는 '자치단체 기관구성 형태 다양화'가 하나의 과제로 포함돼 있다.

행정안전부는 지방자치법 개정을 통해 이 과제를 이행한다. 주민투표로 자치단체 기관 구성을 현행과 달리할 수 있는 근거를 신설한다.

이는 주민에게 자치단체의 기관구성에 대한 선택권을 부여하는 획기적인 조치이다. 새롭게 도입되는 기관구성 유형 등은 공론화 과정을 거친 후 지방자치 여건 성숙도를 고려해 별도 특례법으로 규정할 계획이다.

자치단체 기관구성 형태 다양화는 지방자치의 근간을 손보는 혁신적인 일이다. 그러나 전혀 두려워할 필요가 없다. 새로운 형태를 선택하라고 강요하는 것은 아니기 때문이다.

자치단체는 주민투표로 지역 여건에 맞는 기관 구성을 자유롭게 선택할 수 있다. 주민이 원한다면 현행 기관 구성을 유지할 수도 있다.

영국, 미국, 독일 등 선진 민주국가는 기관 구성 형태를 다양화해 지방정부 기관구성에 대한 주민선택권을 보장하고 있다.

특히, 영국은 2000년 '지방정부법'으로 지방정부가 전통적인 기관 통합형이 아닌 기관 분리형 기관 구성을 선택할 수 있는 계기를 마련했다. 2000년 출범한 런던광역시는 기관 분리형을 채택한 영국 최초의 도시가 됐다.

익숙한 대상이 반드시 가장 좋은 것은 아니다. 낯선 대상이 더 좋은 것일 수도 있다. 그간 외면하고 있던 낯선 것으로 시선을 돌려 그것을 제대로 바라볼 필요가 있다. 그러면 그간 보지 못했던 것들을 볼 수도 있을 것이다.