농촌협약 : 잘못된 이해, 그릇된 운영

원광희

CRI 수석연구위원/지역발전연구센터장

낙후지역을 지원하기 위한 추진방식 중 프랑스의 '계획계약(contratde plan)' 제도가 전문가들 사이에서 긍정적인 평가를 받고 있다. 정부도 "국가와 지방자치단체는 국가균형발전을 위한 사업을 공동으로 추진하기 위한 근거조항을 마련하여, 11개의 지역발전투자협약사업을 추진한 바 있다. 2004년에 공포된 국가균형발전 특별법은 제20조에 '지역발전투자협약의 체결'에 관한 조항을 신설하고 ①국가와 지방자치단체는 국가균형발전을 위한 사업을 공동으로 추진하기 위하여 사업 및 투자분담 등이 포함된 지역발전투자협약을 체결 할 수 있으며, ②국가 및 지방자치단체는 지역발전투자협약에 의한 사업을 추진하기 위하여 매년 필요한 예산편성 등 협약이행을 위한 조처해야 함을 규정하고 있다. 그동안 하향식 위주의 지역개발사업의 문제를 보완하고자 주민주도의 수요를 발굴하고 주민들이 사업 시행주제가 되어 추진하는 상향식 지역개발사업이 여러 부처의 사업방식으로 자리를 잡은 모양새다.

인구감소로부터 촉발된 지방소멸, 재정 분권으로부터 시작된 국비 사업의 지방 이양사업, 농업용 토지의 무분별한 이용으로 인한 농촌 공간의 난개발 심화 등 농촌을 둘러싼 환경은 정책의 변화를 요구하고 있다. 이러한 변화 중의 하나가 중앙과 지방 사업을 패케이지 형식으로 묶어 지자체와 중앙이 일대일 협약을 맺어 사업을 추진하는 협약방식이다. 협약의 기본 모델은 지자체와 다부처가 균형위를 매개로 하여 협약을 체결하면, 이후부터 원스톱 행정이 가능하도록 균형위가 사업의 대행역할을 통해 사업을 신속하고 유연하게 추진해 가능 방식이다. 협약방식으로 사업을 추진할 경우 전제되어야 할 것이 있다. 다부처는 사전에 사업 이행과정에서 나타날 주요 논쟁거리에 대한 이해관계 부서 간 조율 및 조정과정을 거쳐야 한다. 그러나 좋은 취지로 도입된 사업방식인 지역발전투자협약이 19년 선정된 이후 추가 지정되었다는 소리가 들리지 않는 이유가 궁금할 뿐이다. 그만큼 부처 간 이해관계에 대한 조정과 조율이 쉽지 않기 때문이란 평가가 지배적이다.

농식품부에서도 변형된 농촌협약 방식을 일반농산어촌개발사업 추진 시 활용하고 있다. 19년 시범사업 추진 이후 올해까지 3차례에 걸쳐 농촌협약 대상 시군을 선정하여 추진하고 있다. 필자도 본지 지면을 통해 '농촌협약에 거는 기대 2021.04.18.'에서 위기에 직면한 농촌의 회생을 위해 농촌협약의 중요성을 기고한 바 있다. 그러나 3년간 시행된 상황에서 곳곳에 손봐야 할 곳이 너무 많다는 것이다. 지자체 입장에서도 매우 뜨거운 감자를 손에 잡은 상황이다. 쥘 수도 없고 놓을 수도 없는 상황인 것이다. 왜 이런 평가가 지배적일까. 이유가 궁금해지는 이유이다.

정해진 국토에 광역지자체의 크고 작음도 고려해야 하지만 상향식 사업이라는 본래의 취지는 누가 열심히 역량을 결집하고 추진체계를 공고히 해서 사업에 도전하는 가이고, 도별 쿼터에 의해 개수가 정해지는 것이 아니라 노력한 만큼의 성과를 얻어가야 진정한 의미의 상향식 지역개발사업이라 할 수 있다.

상향식 지역개발사업이 시작된 지도 20여 년이 흘러가고 있다. 전문가들의 목소리가 반영되고 주민들의 의견이 수렴되어 사업이 한층 발전되어 지역주민들이 너나 할 것 없이 환영하는 사업방식으로 자리를 잡아 가고 있다. 그러나 최근 느낀 소회는 주민들의 목소리를 수렴하고 전문가 의견을 반영하고 있는지 고개를 갸우뚱하게 만드는 일이 다반사로 이루어지고 있지 않나 하는 의문이다. 농식품부의 농협협약에 대한 잘못된 이해와 그릇된 운영방식의 변화를 촉구하는 바이다. 첫째, 협약이 제대로 성공하기 위해서는 대상사업부서 간(또는 부처 간) 사전 조율과 운영방식에 대한 합의와 이행협약이 필요하다. 사업성공을 위해 매우 중요하다. 둘째, 대상 사업을 포함한 연계사업까지 패케이지로 묶인 사업에 대한 전문가 지원체계를 다시 재구성해야 한다. 중심지를 지원하기 위한 중계단이 아니라 농촌협약에 포함된 사업 전반을 지원하는 농촌협약 지원단을 구성 운영해야 한다. 셋째, 기초단위에서 제대로 작동되기 위해서는 농촌협약 행정협의회가 제대로 작동될 수 있도록 운영과 지원체계가 작동되어야 한다. 선정을 위해 필요한 행정협의회가 아니라 협약 이후에 부서 간 조정과 조율을 위한 협의회의 기능을 수행해야 한다는 것이다. 넷째, 농촌협약지원센터의 기능 강화가 필요하다. 지원센터가 제대로 작동되기 위해서는 인력 및 운영과 관련된 중앙정부의 지원을 통해 중앙은 사업 전반에 대한 컨설팅을 지방은 구체적인 사업추진과 사업 간의 원활한 사업추진이 이루어질 수 있는 컨설팅과 사업이 관리되어야 한다. 실질적인 업무분담과 협업이 현장에서 이루어져야 한다.

현재의 농촌협약 방식은 일견 긍정적인 사업추진방식으로 평가받는다. 그러나 과열경쟁으로 얻는 이익이 지자체에 너무 적다. 실망만 안겨주는 협약대상지 선정방식은 개선되어야 한다. 공정한 경쟁이 이루어지고 누구도 수긍할 수 있는 결과이어야 한다. 분권 시대로 지자체 중심으로 사업을 추진해야 한다고 주장하지만, 아직도 곳곳에서는 중앙의 막강한 권한에 지방은 속수무책 끌려갈 수밖에 없는 이러한 사업방식은 전면적으로 개편되어야 한다. 다른 부처에서 추진하는 사업방식은 어떤지 반면교사로 삼아야 할 때이다. 농촌은 정책을 시험하는 테스트베드가 아니다. 농촌은 위기다. 누구나 다 아는 사실이다. 농촌협약에 대한 잘못된 이해와 그릇된 운영방식을 빨리 개선해야 하는 이유인 것이다.