지방자치 단체간 갈등, 해결책은 없나 - 1. 대립·갈등 뛰어 넘은 시화지역지속 발전협의회

공공기관-시민사회결속…'시화호' 살리기 노력

시화지역지속발전협의회는 2004년 구성된 이래 2006년 말까지 22차례의 전체회의, 97차례의 분과회의, 전문T/F팀과 소위원회회의를 27차례에 걸쳐 쉼 없이 회의를 진행시켜 왔으며 때로는 밤을 새워가며 논의를 거듭하고 있다.

민주화, 지방화 정착, 정보기술 발달 등에 따라 국민의 참여의식과 삶의 질에 대한 욕구가 높아지며 사회전반에 다양한 종류의 갈등이 나타나고 있다.

이러한 갈등으로 인해 우리사회는 천문학적 재정 낭비, 지역공동체의 분열과 파괴, 정부의 위신 추락 등 부정적인 영향이 사회적으로 확산되고 있다. 그러나 이에 대한 인식과 제도적 준비 부족, 갈등해결 역량 미흡, 상생과 협력의 시민문화 미 정착 등으로 해결의 실마리를 찾지 못하고 있다.

이에 본보는 3회에 걸쳐 시화지구 개발 사업이 대립과 갈등을 넘어 정부와 지자체, 시민단체 등이 협의회를 구성 3년 동안 실마리를 찾아나가고 있는 시화지역지속발전협의회의 사례와 오스트리아, 네덜란드 등 유럽의 갈등 해결 현장에 대해 알아 본다.


#시화지구 개발사업

시화지구 개발 사업은 1970년대부터 논의돼 1985년 8월 당시 경제기획원장관이 서남해안 간척계획 중 시화지구 개발을 우선 추진할 계획임을 보고해 이듬해 7월 최종 결정됐으며 1, 2단계 사업으로 1987년 6월 공사를 시작 1993년 시화지구 1호 방조제 물막이 공사 완료, 1994년 2호 방조제 물막이 공사가 완료돼 현재의 시화호가 탄생했다.

개발 목적은 대단위 국토확장과 도시개발을 통해 고용증대는 물론 국내 경기를 활성화시키고 동시에 수도권 내 신규 공업용지 확보였으며 이 사업으로 경기도 시흥군, 화성군, 옹진군 일원의 해면과 주변지역이 매립돼 169k㎡의 국토가 확장돼 산업단지와 택지 등 고부가가치의 용도로 제공됐다.


#갈등의 시작

시화지구 개발 사업은 시화호의 오염과 생태환경의 급격한 변화로 사업추진 시에는 예상하지 못한 어려움에 직면하게 됐으며 당시 우리나라 개발 방식이 환경에 미친 영향에 대한 문제점을 한꺼번에 노출시킨 계기가 됐다. 이에 지역 주민들은 조직적으로 시민운동을 전개하며 정부의 반 환경적인 정책 비판과 정책 페러다임의 근본적인 전환을 요구하는 시위·고소고발·주민선전 등 대립적인 투쟁을 해 나가갔다.

이러한 시민활동에도 제도권 밖에서의 대응만으로는 시화호 수질개선과 시흥·안산지역의 악취, 대기문제를 해결하기에는 역부족이었다.

#시화지역지속발전협의회 창립 배경

시화방조제 완공 후 간석지를 체계적으로 관리하고자 건교부는 1998년 11월 이미 반월특수지역으로 지정된 116.33k㎡ 이외의 시화호 및 남·북측 간석지 115.12k㎡를 추가로 지정 한국수자원공사로 하여금 관리토록 했다.

이후 1999년 진행된 감사원의 시화지구 개발 사업 추진실태에 대한 집중 감사에서 반월특수지역 개발과 대규모 개발사업 시 종합적이고 합리적인 계획 수립 후 사업을 추진토록 했다.
이러한 일련의 과정을 거쳐 2003년 12월 시화호 남측 간석지를 관광·레저와 연구 그리고 주거기능으로 구상된 시화지구 장기종합계획(안)이 공개됐다.

그러나 시화호 연대회의를 비롯한 지역시민단체와 주요 언론 등은 “시화지구 장기종합계획(안)이 시화호 및 주변지역 환경을 고려하지 않은 시화호를 두 번 죽이는 개발안이다” 며 강력히 반발했다.
정부는 이에 갈등해결 차원에서 주민·지자체 등과 협의체를 구성 대책 안을 추진하겠다는 입장을 제시했으며 시화호연대회의는 시민단체가 추천하는 전문가 참여, 의사결정을 다수결 방식이 아닌 이해 당사자가 납득할 때 까지 토론을 통해 합의 도출, 논의사항을 홈페이지 등을 통한 공개 등을 요구하게 됐다.


#시화지역지속발전협의회 구성

2004년 1월 정부, 지자체, 시민단체, 전문가, 지역주민 등은 시화지속협의회를 구성하게 됐다.

구성원으로는 중앙행정공무원은 각 기관장이 지명한 과장급 공무원, 시화호가 위치한 경기도청은 지역정책과장, 환경보전과장, 안산시·시흥시·화성시 등 지자체는 도시계획국장 및 환경담당국장, 사업자인 한국수자원공사는 담당 처장이 참여했다.

또 시민사회단체로는 지역 인근 단체 가운데 활동에 적극적이고 지역적 신뢰가 높은 시흥, 안산, 화성 환경운동연합과 안산, 시흥 YMCA, 시화호 지킴이, 화성연안환경문화연대 등이 참여했으며 참여단체의 선발은 시화호연대회의를 통해 자율적으로 이뤄졌다.

#시화지역지속발전협의회 운영 특징

시화지속협의회는 협의회 준비와 창립과장에서 협의회 운영에 필요한 기본적인 원칙을 정했으며 이후 협의회를 운영하며 다양한 운영방식을 개발해 왔다.

협의회 운영의 첫 번째 특징은 회의 개최 전, 회의에서 다룰 주제와 쟁점에 대해 사전논의 통해 본회의에서의 불필요한 논쟁을 피하고 논의가 원만하게 진행 될 수 있도록 한다는 점이다.

또 행정절차에 대한 공유와 단선적이고 일반적인 논의 방식이 아닌 다차원적 논의 방식을 통해 참석자들이 전체적인 조망과 쟁점간의 상호연관성 파악이 용이하게 해 해결의 실마리를 풀어가는 방식을 채택했다. 특히 도출된 과제에 대한 즉각적인 이행과 전문연구기관을 통한 연구용역, 전문가 자문, 소위원회 또는 T/F팀의 운영, 합의에 의한 의사결정 방식이다.


#시화지역지속발전협의회 위기

공공기관과 시민사회간의 사전협의에 의해 시화지속협의회가 구성됐지만 처음부터 서로의 견해를 존중하고 상호 신뢰하는 분위기가 만들어진 것은 아니었다.

창립 6개월간은 서로의 의중에 대해 탐색하고 향후 진로를 모색하며 각 집단이 협의회를 통해 얻고자 하는 의도를 드러내고 이를 관철시키고자 했다.

또 의도와 의혹이 본격적으로 외부로 표출됐고 서로 충분한 논의와 합의가 이루어지지 않은 상태에서 협상 조건을 제시하며 선택을 강요하는 등 협의회의 설립 취지와 운영규칙이 어긋나기도 했다.
특히 협의회에 참여해 적극적으로 활동하고 있는 시흥환경운동연합에 대해 지난해 6월 중앙환경운동연합이 활동에 대한 문제를 제기하며 노선 수정을 요구한 것은 또 다른 갈등을 나았으며 지금까지도 근본적인 운동노선과 활동방향에 대한 이견이 좁혀지지 않고 있다.

시화호 내 공룡알 화석지 전경.

#시화지역지속발전협의회 활동 내역· 성과

시화지속협의회는 2004년 구성된 이래 2006년 말까지 22차례의 전체회의, 97차례의 분과회의, 전문T/F팀과 소위원회회의를 27차례에 걸쳐 쉼 없이 회의를 진행시켜 왔으며 때로는 밤을 새워가며 논의를 거듭했다.

협의회는 많은 회의를 통해 시화지구의 전반적인 개발계획에 대한 거시적인 논의와 세부적인 대안을 모색하는 논의를 펼쳤으며 대기현안문제, 수질·생태 현안문제 등에 대한 로드맵 작성과 이를 구체적으로 실천하기 위한 다양한 사업을 추진하게 됐다.

대기개선 로드맵의 주요내용으로는 근원적인 악취저감대책(4천662억원), 공단환경 개선(2천347억원), 오염원 지도단속 강화(15억원), 대기환경 모니터링 및 연구사업 추진(100억원) 등 4가지에 7천억원이라는 엄청난 금액이 책정됐으며 이는 경기도, 시흥시, 안산시, 수자원공사가 부담케 했으며 대기개선 로드맵이 성공적으로 추진될 경우 안산·시흥지역의 대기질이 획기적으로 개선되고 악취 배출량이 66%정도 저감될 것으로 협의회는 기대하고 있다.

또 수질개선 로드맵에는 920억원을 책정해 전액 수공이 부담토록 했으며 극심한 오염으로 시달렸던 안산시 4간선 수질 개선 사업(하천 준설, 교육, 홍보, 환경감시 등)추진결과 2004년 개선 전 COD 1천970PPM(하수처리장 유입수질의 약 10배)에 이르던 하천 수질이 2005년 10월 20PPM이하로 크게 개선됐다. 또한 시화MTV(Multi Techno Vaiiey)개발사업 합의, 시화 남측 간석지 이용방안 합의, 친환경적 골프장 조성 지침도 마련했다.

이밖에도 논의의 형평성 확보, 숙의과정 정착, 안건에 대한 사전합의, 논의 결과 공개와 기록문화 정착, 논의 결과에 대한 승복, 전문가의 갈등 조정 역할, 시민단체에 대한 이해, 상호 신뢰구축, 약속이행(사전규칙의 제정과 준수) 등 크고 작은 성과를 만들어 냈다.

시화호 인공위성사진,

#갈등해결 가능성

이와 같이 시화지속협의회의 구성과 활동은 우리사회의 갈등해결 가능성을 열어주었다는 점에서 장기화되고 고질화 된 갈등이라 하더라도 해결하고자 노력한다면 해결될 수 있다는 가능성과 보여주고 있다.
또한 국책사업 갈등 해결의 가능성과 이해 관계자의 태도와 인식에 대한 변화를 보여줬으며 민관협의체 구성 가능성, 갈등해결에 있어 현장 중심적·지방분권적 원칙을 충실히 지키는 등 새로운 갈등해결의 모형을 창출했다는 점이 높이 평가된다.
특히 토론을 통한 갈등해결의 새로운 가능성과 문제를 해결하는 과정에서 서로의 차이를 인식하게 되고 그 원인을 이해하게 됨으로서 기반을 조성했다는 점이다.
이와 함께 진지한 노력이 서로 결합해 더 좋은 결과를 낳게 될 것이라는 희망을 갖게 되었다는 시화지속협의회의 경험은 우리사회가 지향해야할 새로운 좌표를 제시하고 있으며 이를 갈등현장에 접목시켜 나간다면 해결의 실마리가 풀릴 수 있을 것으로 기대된다.


충주 / 노광호기자