지역대표형 상원제 도입이 필요하다

［충북일보］ 20대 대통령선거가 6개월 앞으로 다가왔다. 여야 모두 선거 국면이다. 전국 지방자치단체에선 거세게 지방분권을 요구하고 있다. 그 중 지역대표형 상원제 도입 필요성이 강조되고 있다. 송하진 대한민국 시·도지사협의회장(전북도지사)이 먼저 나섰다. 지난달 25일 '제2회 지역 혁신과 분권자치: 새로운 민주주의의 길' 콘퍼런스에서 지역대표형 상원제 도입을 촉구했다. 이시종 충북지사도 나섰다. 지난 8일 오후 서울 여의도 중앙보훈회관에서 열린 '지방분권 개헌 국회토론회'에서 지역대표형 상원제 도입을 강조했다. 신중앙집권화와 수도권 집중화 등을 근거로 상원제에 대한 의견을 피력했다. 두 사람 외에 전국 각 지자체장들의 의견 발표가 이어지고 있다. 대선과 지선 의제로 부상할지 관심이 모아지고 있다.

대부분의 선진국들은 지역대표형 상원을 두고 있다. 미국의 경우 하원은 인구에 따라 주별로 의원수가 다르다. 하지만 상원은 50개 주가 똑같이 2명씩 선출한다. 스위스도 26개 주(칸톤)가 2명씩 상원 의원을 선출한다. 독일은 주정부 대표들로 상원을 구성한다. 지역이익을 국정에 반영하기 위해서다. 어떻게 해서든 대선공약에 지역현안을 담으려는 국내 현실과 사뭇 다르다. 대한민국도 제헌헌법 초안에는 양원제를 담았다. 1952년 발췌 개헌도 양원제를 도입했지만 구성하지는 않았다. 4·19혁명 후 출범한 제2공화국에서 양원을 구성했다. 하지만 5·16 쿠데타 이후 현재까지 단원제 국회를 유지하고 있다. 현행법상 단원제는 승자 독식구조다. 인구가 적은 지역의 정치적 권익을 담보할 수 없다. 단원제는 민주주의 체제에서 큰 단점이다. 국회의원 300명 중 지역구 의원이 253명이다. 서울(49명), 경기(60명), 인천(13명) 등 수도권에 122명이 몰려 있다. 비례대표 상황도 비슷하다. 비례대표 47명 가운데 41명이 수도권에서 활동하고 있거나 연고자다. 반면 충북엔 지역구 의원이 8명에 불과하다. 4개 시·군을 하나로 묶은 복합선거구도 있다. 수도권의 논리와 이익을 대변하는 국회에서 충북의 권익을 대변하기 어려운 구조다. 이 지사가 지역 대표형 상원제 도입을 주장하는 까닭도 여기 있다.

상원제도의 도입은 정치세력 간 정치게임 규칙의 새판을 짜는 일이다. 결국 국회의원을 늘리는 일이다. 국민 정서상 쉽지 않다. 상원제가 필요한 이유를 논리적으로 설명해야 한다. 현재 거론되는 개헌안에는 국회의원을 늘리지 않고 상원제를 도입하자는 방안이 있다. 국회의원 정수 300명 내에서 하원을 250명, 상원을 50명으로 하자는 방안이다. 전체 의원수를 조금 늘려서라도 상원을 두는 안도 있다. 인구가 많은 지역과 적은 지역의 의원 수 편차를 두지 말자는 방안이다. 미국이나 스위스처럼 똑같이 2명씩 선출하는 방식이다. 독일처럼 인구가 가장 적은 지역(3명)과 가장 많은 지역(6명)의 편차를 2배로 제한하는 방안도 있다. 안성호 전 한국행정연구원장은 하원 300명, 상원 50명이 정원인 '지역대표형 상원'을 통한 양원제 개헌을 소개했다. 기대효과로 승자독식 대결정치 해결, 지방분권 개혁, 지역균형발전 촉진, 입법 품질 향상 등을 제시했다. 기존 단원제 국회로는 수도권과 비수도권, 대도시와 농촌 간의 정치적 비대칭성을 개선할 수 없다. 국회의원이 소관 상임위의 중앙부처 입장을 대변해 지방분권 관련 입법안들이 소외될 수밖에 없기 때문이다. 상원제 도입은 정치 규칙의 새판을 짜는 일이다. 논의과정에서 당리당략과 이기심을 견제할 전문가와 시민사회의 역할이 매우 중요하다. 현행 인구 중심의 단원제는 대도시에 유리할 수밖에 없다. 이제 지역대표형 상원제를 기반으로 하는 양원제로 전환을 고려할 때다.

우선 자치입법권과 자치조직권, 자치재정권 확대 등 지방자치에 필요한 정책들이 제대로 이행돼야 한다. 그러기 위해 지역대표형 상원 설치는 필수조건이다. 그래야 지역의 이해를 국정에 반영할 수 있는 통로가 만들어질 수 있다. 궁극적으로 수도권과 비수도권 간 격차를 줄일 수 있다. 차기 정부에서는 지방분권의 가치와 중요성이 핵심 정책으로 부각돼야 한다. 내년 대선이 매우 중요하다.