자치분권, 다양성과 갈등

서승우

행정안전부 자치분권정책관

　지방자치제도는 다양성에 대한 인정으로부터 출발한다. 지방자치는 1991년 지방의회가 부활되고 1995년 민선시대가 출범하면서 민주주의와 지역발전에 많은 성과를 거뒀다.

　지방자치는 주민의 수요와 지역적 특성을 반영한 다양한 정책을 스스로 기획하고 추진하면서 지역발전을 추동해오고 있다.

　자치분권의 흐름 속에서 지방의 권한이 확대되고, 지역발전과 주민에 대한 지역의 관심이 강해지면서 갈등과 분쟁의 양상은 복잡하게 전개되고 있다.

　최근 그린벨트 해제, 접경지역 악취문제, 행정구역과 생활권 불일치로 인한 주민생활 불편 발생 등 다양한 분야에서 중앙과 지방간, 지방간, 주민 간 갈등이 유발되는 사례가 늘고 있다.

　갈등(葛藤)의 어원은 칡(葛)과 등나무(藤)가 둘이 얽히는 모습에 유래됐다고 한다. 칡 나무는 왼쪽으로 나무를 감아 올라가고 등나무는 오른쪽으로 감아 올라가서 이 둘이 쉽게 풀리지 않는 것에 빗댄 것이다. 칡과 등나무의 경쟁은 보통 한 나무가 고사한 후에야 끝을 맺는다. 중앙과 지방, 지방간, 주민간의 갈등 역시 당사자 간 이해관계가 첨예하게 대립한다면 칡과 등나무처럼 뒤엉켜 한 치 앞도 내다볼 수가 없다.

　자치분권이 화두가 되는 지금, 갈등을 어떻게 바라보고, 해결해 나갈 것인지에 대한 고민이 필요하다.

　그동안 정부와 지방자치단체는 갈등을 조정하고 분쟁을 해소하기 위해 많은 노력을 기울여 왔다. 현행 지방자치법에는 중앙과 자치단체 간 분쟁을 조정하기 위한 다양한 제도적 장치를 마련하고 있다. 바로 중앙과 지역 간 분쟁을 협의·조정하는 '행정협의조정위원회'와 지역 간 분쟁을 협의·조정하는 '중앙분쟁조정위원회' 등이다.

　이 제도의 특징은 갈등당사자들이 자율적인 대화와 타협을 통해 입장 차이를 좁히고 수용가능한 조정안을 도출한다는 점이다.

　지난해 중앙분쟁조정위는 인천시와 자치구 간의 분쟁에서 수차례 실무조정회의를 개최해 양측의 입장 차이를 조정했다. 인천 자치구는 2001년 지방세법 개정으로 '자동차면허세(구세)'가 폐지되고 '주행분 자동차세'(시세)로 편입되면서 자치구의 세입이 감소한 것에 대해 감소된 세입을 인천시가 보전해 줄 것을 요청했고, 인천시는 당초 과거 미보전분에 대한 지급이 곤란하다는 입장이었다. 위원회는 양측의 입장을 조정해 인천시가 2017년 7월부터 8개 자치구에 보전하기로 조정·의결하면서, 당사자 간 서로 양보해 합의점을 찾았다.

　또한 분쟁조정제도는 장기적으로 분쟁을 해결하는데 경제적이라는 점이다. 분쟁이 발생하면 갈등당사자들이 정책을 적극적으로 추진할 수 없기 때문에 행정상 비효율을 초래할 수밖에 없다. 소송을 고려한다면 시간 뿐 아니라 금전적 비용이 수반된다. 또한, 분쟁으로 인해 발생하는 자치단체간의 감정적 대립은 지역갈등의 골을 깊게 만들 수도 있다. 장기적인 관점에서 조정의 과정은 파생적인 비용발생을 미연에 방지할 수 있다.

　다만, 현행 법령상 분쟁조정제도는 사후적으로 분쟁을 해결한다는 점에서 한계가 있다. 이미 발생한 분쟁을 해결하는 일 못지않게 갈등을 미연에 방지하는 노력이 필요하다. 칡과 등나무가 서로 얽히지 않도록 사전에 방지하거나, 오히려 이를 잘 엮어 그 무엇도 끊을 수 없는 단단한 것으로 만드는 예방의 노력 말이다.

　갈등을 사전에 예방하기 위해서 소통과 토론에 기반한 숙의민주주의 중심의 주민 참여방식을 생각해 볼 수 있다. 주민생활에 중대한 영향을 미치는 정책 및 정보제공이 필요한 정책 현안 등에 대한 논의의 장을 마련하는 것이다. 이해당사자의 참여를 바탕으로 도출된 합의를 정책결정 과정에 반영한다면 갈등을 조기에 예방하고, 동시에 갈등 조정 역량도 높일 수 있다.

　자치분권과 갈등해결은 다양성에 대한 인정을 출발점으로 한다는 점에서 닮아 있다. 자치분권은 각 지역별 여건에 대한 차이를 인정하고 지역에 권한과 자율성을 부여할 때, 다양한 지방자치를 꽃 피울 수 있다. 갈등해결도 마찬가지다. 서로 다름을 인정하고 받아들이는 관용의 자세를 견지해야만 얽히고설킨 갈등의 매듭을 수월하게 풀어낼 수 있다.